一、前言

為回應聯合國政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)將全球升溫控制於1.5°C以內之科學共識，各國陸續將2050年達成淨零排放(Net-Zero Emissions)訂為核心政策目標 [1]。我國於2022年公布「臺灣2050淨零排放路徑及策略」，明確將碳捕捉、利用與封存(Carbon Capture, Utilization and Storage, CCUS)列為十二項關鍵戰略之一，並設定2050年每年可貢獻約2,100至2,900萬噸之減碳潛力[3]。

相較於再生能源或能效提升措施，碳捕捉與封存(Carbon Capture and Storage, CCS)技術具有前期資本支出高、投資回收期長、缺乏穩定收益來源，以及長期封存責任不確定等特性，易導致市場失靈，使單一企業難以自行承擔完整投資與營運風險（如下圖一）。國際能源總署(International Energy Agency, IEA)於《Energy Technology Perspectives 2023》中亦指出，若缺乏穩定且可預期之政策支持與風險分攤機制，CCS專案將難以於自由市場發展，政府的介入對於降低投資不確定性、啟動初期市場至關重要[2]。

在此政策與產業背景下，CCS的推動已不僅是技術可行性的問題，而是涉及制度設計、財政承擔與空間配置的整體治理課題。透過對國際推動經驗的系統性比較，並結合量化評估工具，得以進一步檢視不同CCS推動模式在財政影響與減碳效益上的差異，並連結至台灣產業聚落條件，評估發展共享型CCS Hub的可行性及其差異化推動策略。

圖1、CCS技術流程示意圖。（本研究繪製）

二、雙軸策略框架：制度設計與區域實施的整合

在淨零轉型政策逐步落實的過程中，碳捕捉與封存(CCS)被賦予支援高排放產業減碳缺口的重要角色。然而，CCS涉及高度資本密集的投資結構、長期營運與責任承擔機制，以及跨部會、跨空間尺度的治理安排，使其推動並非僅單一技術導入的問題，而是制度設計與實際執行能否相互銜接的系統性課題。從國際經驗來看，單純依賴政策宣示或個別示範計畫，往往難以支撐CCS的長期發展。制度架構若缺乏整體設計，將使投資風險難以分攤；而若未能回應區域產業條件與空間特性，政策亦容易在落地階段產生落差。因此，須以「制度模式」與「區域實施」並行思考的雙軸策略框架，作為推動CCS的整合分析視角。

（一）制度模式分析：由上而下的治理與風險配置

制度層面的關鍵，在於政府如何透過政策工具組合，形塑投資可預期性與風險分配結構。不同國家在CCS推動初期，普遍透過補助、責任分攤或公共基礎設施投入，降低市場進入門檻，其差異不僅在財政支出規模，更體現在治理角色定位與產業參與模式。透過比較各類制度模式，可看出不同政策選項在財政負擔、減排效率與長期責任承擔上的取捨關係。對於產業結構高度集中、重資本投資比例偏高的經濟體而言，制度是否具備穩定性與連續性，往往比短期誘因更能影響企業投入決策。

（二）區域落地評估：由下而上的空間與產業條件

相較於制度設計的宏觀層次，區域專案計畫推動則回到產業聚落與實際空間條件。多數CCS推動案例顯示，單一排放源獨立推動封存計畫，難以承擔運輸、封存與監測所需的固定成本，因此逐步轉向以共享基礎設施為核心的CCS Hub模式。以產業聚落為單位進行評估，有助於檢視不同區域在排放密度、地理條件與運輸配置上的差異，並據此發展具差異化的推動策略。此一由下而上的分析視角，使政策不再停留於單一標準，而能回應各區域實際條件與發展潛力。

雙軸策略框架的重點，在於避免制度設計與實務推動各自運作，導致政策效果被削弱。當制度層面的治理安排，能同步考量區域產業結構與空間條件，政策即具備隨環境變化調整的彈性；而區域實施的回饋，亦可作為制度修正的依據。

三、CCS推動模式比較分析策略

綜合國際主要CCS推動經驗與台灣產業結構特性，針對政府介入程度與風險分攤方式之差異，歸納並設計三種具代表性之CCS推動模式，並依序透過政策工具盤點、量化模擬與績效比較三個階段進行分析。

（一）第一階段：盤點國際政策工具，建立分析基礎

首先，系統性盤點國際間常見之CCS政策工具，可歸納為六大類型，包括：（1）政府直接投資與補貼；（2）市場基礎機制，如碳定價與稅收抵免；（3）風險分攤工具，如差價合約(Contract for Difference, CfD)；（4）法規義務與排放績效標準；（5）CCUS專用市場機制，如低碳產品認證；以及（6）研發與示範計畫支持。（如下圖二）[4]透過分析挪威「長船計畫(Longship)」、美國「45Q稅收抵免制度」及英國「工業碳捕捉商業模式」等代表性案例，整理各類政策工具之適用情境、制度優勢與潛在限制，作為後續推動模式設計與量化評估之基礎。[5][6][7]

圖2、CCS政策工具（本研究參考林軒如等人2024年研究繪製）

（二）第二階段：建構三種推動模式，進行量化模擬

在完成政策工具比較後，結合台灣產業結構、財政承擔能力與減碳需求，建構三種CCS推動模式，並透過系統動力學模型進行20年期之動態財政與減排模擬分析（如下圖三）：

1. 政府統籌整合型

由政府作為主要投資者與營運者，主導CCS價值鏈中游（運輸）與下游（封存）的基礎設施建置，企業提供碳源。此模式能有效克服初期市場建置的障礙，加速示範計畫的推動，但政府的初期財政負擔顯著較高。

2. 政府輔導分散型

政府提供發展誘因，透過稅收抵免或資本支出補貼等財政誘因，鼓勵個別企業或小型聯盟自主進行垂直整合的CCS投資。此模式下，政府的財政支出具備槓桿效果，但投資的時點、規模與最終的減排成效高度依賴市場反應，存在較高的不確定性。

3. 政府催化產業聯盟型

此模式採取公私合夥(Public-Private Partnership)的形式，由政府與主要排碳產業（如石化、鋼鐵、電力）組成產業聯盟，共同投資基礎設施。同時，政府引入差價合約(CfD)機制，為聯盟的長期營運提供穩定的價格預期，從而有效分攤長期營運風險。此模式旨在於投資誘因與財政可持續性之間取得平衡。

圖3、三種CCS推動模式比較（本研究繪製）

（三）第三階段：比較模式績效，提出策略建議

依據量化模擬結果，從「政府總財政負擔」、「單位減排成本」及「政策槓桿效益」對不同CCS推動模式進行相對性比較。為避免絕對數值受假設條件影響，相關結果以標準化指標呈現，聚焦於各模式之相對表現與結構差異。分析結果顯示，政府統籌整合型模式在示範效果與長期營運穩定性方面表現最為突出，顯示其有助於建立制度可信度與初期示範能量，惟相對而言，政府須承擔較高的財政負擔，且政策槓桿效益有限，民間投資動能較難快速放大。

相對之下，政府輔導分散型模式在政策槓桿效益上具明顯優勢，顯示透過分散式引導可有效放大政策影響力，但其示範效果與長期營運穩定性相對不足，且在缺乏整合型基礎設施的情況下，單位減排成本與系統效率較難有效控管。

政府催化產業聯盟型模式則呈現較為平衡的績效輪廓，在政府財政負擔、政策槓桿效益與單位減排成本等面向維持中高水準，同時具備一定程度的示範效果與營運穩定性，反映其在公共投入與民間參與之間，能形成相對有效的風險分攤與投資誘因配置。

綜上所述，三種模式各具優劣，單一模式難以同時兼顧財政效率、示範效果與長期穩定性。從相對績效結構判讀，較符合台灣推動條件的方向，為以政府主導關鍵運輸與封存基礎設施作為底盤，並結合催化產業聯盟的混合式策略：一方面由公部門承擔系統性風險與初期示範責任，另一方面透過差價合約(CfD)與政策誘因設計，引導企業逐步投入捕捉端投資，形成人才、資本與技術持續發展的路徑。（如下圖四）

圖4、三種CCS推動模式之績效比較（本研究繪製）

四、台灣CCS Hub發展可行性評估

在制度設計與推動模式評估之外，CCS能否實際落地，關鍵仍在於區域層級的經濟可行性與產業整合條件。由於高排放產業高度集中於特定工業區，透過發展CCS Hub（碳捕捉與封存中心），以共享運輸與封存基礎設施的方式分攤固定成本，具備形成規模經濟的潛力。

依據經濟可行性模擬結果，針對北、中、南三大潛力案場，在不同政策與規模情境下之淨現值(NPV)表現進行相對比較，可發現明顯的區域差異與發展路徑分化。（如下圖五）

（一）北區（觀音）CCS Hub：高度仰賴政策支持的示範型場域

北部觀音地區鄰近大潭電廠及多家化工企業，碳排放源具集中優勢，適合以共享管線與封存設施降低單一企業投資門檻。然而，從NPV指標來看，在基礎情境與規模經濟情境下，北區Hub仍低於損益平衡點，顯示其經濟可行性對政策條件高度敏感。

僅在高碳價與高補貼的優惠政策情境下，北區Hub的NPV指數略高於1.0，呈現轉正潛力。此一結果呈現北區較適合作為前期示範場域，由國營事業或具政策任務性質的企業先行投入，驗證技術整合、制度設計與營運模式，而非短期內追求大規模商業化。

（二）中區（台中港／麥寮）CCS Hub：以聯盟整合為關鍵的過渡型場域

中部台中港與麥寮工業區為電力與石化產業重鎮，排放規模具備形成Hub的基礎條件。模擬結果顯示，中區Hub在優惠政策情境與規模經濟情境下，NPV指數均明顯高於損益平衡點。相較北區，中區的關鍵挑戰不在碳排放量，而在於多元企業之間的協調成本與基礎設施整合效率。若能透過產業聯盟機制，共同分攤運輸與封存投資，並搭配政府於前期擔任協調者與風險分攤角色，中區Hub有機會成為由示範邁向準商業化的重要過渡節點。

（三）南區（高雄）CCS Hub：具備規模經濟優勢的旗艦型場域

南部高雄臨海工業區為臺灣最大的鋼鐵與石化產業聚落，排放源密集且產業鏈完整，具備發展大規模CCS Hub的結構性優勢。從模擬結果可見，南區Hub在三種情境下之NPV指數皆顯著高於其他區域，且即使在基準情境下亦已超過損益平衡點。

南區分析結果不僅對政策支持高度敏感，也能透過規模整合本身創造經濟性。若進一步結合港口設施進行CO₂海運與離岸封存，南區Hub將最有潛力形成具國際競爭力的CCS聚落。

然而，南區所需投入的絕對成本規模也最為龐大。雖然NPV指數顯示其經濟效益相對最佳，但大規模基礎設施的建置、跨企業協調與技術整合所需的初期資本支出與政策資源投入，遠高於北區與中區。因此，南區Hub的推動需要國家級別的資源整合與長期財政承諾，方能確保計畫的順利實施與永續營運。

圖5、北中南三大區域CCS Hub 之 NPV相對比較（本研究繪製）

五、結論

台灣在推動碳捕捉與封存（CCS）技術的過程中，所面臨的核心課題不僅在於技術成熟度，而是政策工具選擇、投資風險配置與治理架構能否相互對位。量化模擬與區域經濟評估結果均指出，面對高度資本密集且回收期漫長的CCS專案，單一政策工具難以有效回應市場不確定性，推動模式必須兼顧誘因設計與財政穩健。

在此背景下，由政府扮演催化角色、引導產業形成聯盟的混合式推動模式，較能在激勵企業投資與控制公共財政風險之間取得平衡。透過差價合約(CfD)等創新財務機制，搭配政府對關鍵基礎設施的前期投入，可逐步降低進入門檻，並促成民間資本有序參與，形塑可擴散的市場結構。

在具體落地層面，區域型CCS Hub被視為發揮規模經濟、降低整體系統成本的關鍵路徑。北、中、南三大產業聚落在產業結構、排放密度與經濟條件上存在顯著差異，推動策略亦應隨之調整，避免一體適用的制度設計限制發展潛力。由示範型場域、整合型節點到規模化旗艦計畫的分工布局，有助於提升整體政策效率。

值得注意的是，新興減碳技術的導入雖可提升長期減排效率，但在推動初期，仍須同步建立明確的治理框架、完善的法規配套與持續性的社會溝通機制，以確保技術安全、責任清楚，並取得社會支持。

六、參考文獻

1. IPCC. (2021). Climate Change 2021: The Physical Science Basis. Cambridge University Press.
2. IEA. (2023). Energy Technology Perspectives 2023. International Energy Agency.
3. 國家發展委員會. (2022). 台灣 2050 淨零排放路徑及策略.
4. 林軒如、陳柏誼、陳映蓉、左峻德 (2024)。國際碳捕存推動策略與技術發展前景。臺灣經濟研究月刊，47(11)，13-23。
5. Norwegian Ministry of Petroleum and Energy. (2020). Longship - Carbon Capture and Storage.
6. U.S. Department of the Treasury. (2022). Inflation Reduction Act of 2022: Section 45Q Carbon Oxide Sequestration Credit.
7. UK Department for Energy Security and Net Zero (DESNZ). (2022). Industrial Carbon Capture Business Model: Summary.