2019年末全球於新冠肺炎(Covid-19)疫情蔓延的同時，歐盟以提出不傷害環境“do no harm”綠色誓言，闡述面對氣候與環境相關挑戰之決心，預計於2050年達成淨零碳排放(Net Zero Emissions)目標，即是國際間普遍倡議的綠色新政(European Green Deal, EGD)。隨即於2021年歐盟委員會（EC）通過COM（2021）82-新調適氣候變化戰略（EU strategy on adaptation to climate change）中，報告說明減緩（mitigation）已無法完全阻止溫室氣體排放影響，調適行動視為可系統性解決氣候威脅。然而，調適產生具體成效的時間比減緩更長，因此需要更多公民參與，例如協助農民與土地管理者調適氣候風險、展開土壤健康監測、碳中和城市、及海洋、農業、林業與土地生態系統方面調適策略。有鑑於此，2021年6月聯合國環境署(UNEP)與糧食及農業組織(FAO)於世界環境日發布2021~2030年生態系統恢復10年計畫(UN Decade on Ecosystem Restoration)，迄今已有115個國家加入此計畫，提出保護生物多樣性、恢復退化土地功能、維護糧食與供水安全…等10項生態系統恢復指導方針(Ecosystem Restoration Principles)，為後疫情時代的綠色新政的淨零碳排里程碑做出努力。

根據2020年麥肯錫分析，全球推動2050年淨零轉型壓力下，各產業發展負碳技術具有成本差異，導致脫碳時程不均，近年來因再生能源成本降低，電力部門成為最快速完成脫碳行業，交通與建築部門約計2040~2045年才可達碳中和，農業部門則必須透過高效率耕作方式、碳捕捉技術及自然碳匯達成碳中和任務。在面臨淨零轉型時，EGD的農糧永續政策提出農場到餐桌（Farm to Fork）計畫，內容包含健康與公平永續食物系統、減少食物浪費、永續食物消費、永續食品加工批發零售等服務商業行為、永續糧食生產等，此視為農業部門碳中和的核心關鍵投資項目。此外糧食系統面對COVID-19威脅，為此歐盟提出強化糧食系統韌性，以環境足跡探討食品鏈（生產、運輸、零售、消費）具有碳中和潛力，經由農業共同政策(Common Agricultural Policy, CAP）建立農業透明碳核算機制，農民可透過碳交易市場（ETS）提出農業碳匯資料，以及降低食物浪費的循環經濟（CEAP）商業模式，創造農民於淨零碳排的競爭力。Horizon Europe （展望歐洲計劃）撥出100億歐元，提供食品、農業、農村發展和生物經濟等創新研究項目，提升歐盟農業互聯網，改善土壤與水質，並減少化肥、殺蟲劑與溫室氣體排放，使精準農業在歐盟成為主流，歐盟估計2025年即可達到100%農業互聯網的目標。

土地具有多重產生功能，土壤是地球圈內僅次於海洋最大碳儲存庫，碳儲量(2萬億噸)於在全球碳平衡發揮著至關重要的作用。另一方面，土地因時代變遷與功能轉換，土地承載來自於其他經濟部門的碳排放壓力。FAO近年來調查顯示，土地功能轉變迅速，世界上已有33%土壤處於中度與高度退化狀態，每年土壤侵蝕造成約370億噸表土流失，降低土壤儲存碳、養分與水的能力。土壤因微氣候條件、土地變遷、植披覆蓋率、施肥管理等影響，若土壤退化(含土地變遷與農業)產生溫室氣體排放量已僅次化石燃料燃燒。行政院農委會評估國內每年農業部門約有500萬公噸CO₂排放，全台灣森林碳匯量就有2,100萬公噸CO₂，若僅考量農業部門碳中和，目前農業部門的確已達淨零碳排目標。然而，面臨氣候變遷威脅，藉由減緩與調適併行的系統性思維才是最佳策略，尤其行政院環保署2021年提出溫室氣體減量及管理法修法，草案名稱改為「氣候變遷因應法」，並增訂2050淨零排放與氣候調適等專章，草案除考量淨零排放碳盤查與碳費徵收機制外，調適部分則以基礎科研角度切入，以協助國內各級政府與目的事業主管機關訂定「權責領域調適行動方案」。有鑑於此，土地具有良好碳匯的調適功能，若能即早加入淨零碳排與調適行列，建立土地碳匯核算機制，以及國內提出避免土地功能衰退的行政策略與經濟誘因，例如污染土地活化可增加碳權取得，建立污染土地活化路徑的碳核算監測與機制，提出可納入淨零碳排核算與碳交易市場管道之一，除可減少土地退化面積外，無疑是對因應國內氣候變遷的基本方針打入一劑強心劑。

歐盟為了加速2050碳中和推動，投入約1兆歐元執行淨零碳排，此外為援助弱勢地區(如小島國家、土地退化、廢煤礦場址再生)達到與成員國相同轉型能力，建立三大支柱公正轉型機制（Just Transition Mechanism, JTM）。第一支柱的公正過渡（轉型）基金（Just Transition Fund, JTF）: 支持高度挑戰的高碳行業的轉型，對象如中小企業、再生能源、清淨能源、土地恢復、職業培訓等。第二支柱InvestEU主要以私人中小企業為主，包含研究創新、智能數據化、循環經濟、氣候調適、風險預防與管理等投資，以及建立企業及合作社的農村低碳與調適性作法，包括歐盟分類法(EU Taxonomy)把農業與林業部門納入淨零碳排考量，透過土地轉換來增加碳儲存價值。第三支柱則以公共部門貸款機制(PSLF)為主，歐洲投資銀行（European Investment Bank, EIB）為了減輕綠色新政轉型期所造成衝擊，逐漸提升綠色投資與融資份額。

最成功案例來自於波蘭Slaskie煤礦小鎮轉型達到碳中和計劃，Slaskie位於波蘭南邊Wirek城鎮心臟地帶，曾長期做為波蘭冶煉廠廢料傾倒點直至1925年封閉，2009年調查發現爐渣廢棄物與重金屬污染，導致該城鎮嚴重發展退化。2014~2017年場址使用不破壞土地為考量的植生復育工法進行整治，整治擔負費用與期程皆符合整體計畫願景;然而，當地居民為活絡土地價值，2017年由公民決定提出地區復甦計劃，包含建置學校、公園綠地、腳踏車步道、兒童遊戲場進行等規畫，計畫雖然獲得波蘭最大皇家鋼鐵與煤礦場支持與宣示，提出市政振興計畫決心;然而，龐大重建經費仍對市政財源籌措產生負擔。由於Slaskie符合歐盟綠色新政所協助的資格(定義為:因土地退化而經濟脆弱需有公正轉型的區域)，並且土地重建計畫多以綠地達到碳中和目標，故波蘭政府成功向歐盟提出JTM計畫，經費規劃用於清潔能源、循環經濟、褐地再生、氣候調適和綠色交通等。JTM投資計畫彙整於表1所示，包含35億歐元第一支柱P1-JTF、262億歐元作為具有企業投資風險第二支柱P2-InvestEU計畫的財務擔保(EIB為實施共同夥伴之一，提供100億貸款減緩共同融資壓力)、3.05億歐元公P3-PSLF共部門結構性計畫貸款等，因此Slaskie透過公正過渡基金加強其振興計畫實施的可負擔性。歐盟在推動整體淨零碳排機制下，朝多元經濟誘因的策略方式加速進行，褐地再利用即是其中方案之一，土地活化除增進市鎮復甦外，結合其他機制的經濟來源補助(如淨零碳排的JTM機制)，可讓土地活化的經費籌措更為彈性，同時透過土地碳匯與調適的機制讓國家達到碳中和目標。

表1、JTM投資計畫概述

參考文獻

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